DISEGNO DI LEGGE SULL'IMMIGRAZIONE
RELAZIONE TECNICA
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DISEGNO DI LEGGE SULL'IMMIGRAZIONE RELAZIONE TECNICA |
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(Articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468, introdotto dall'articolo 7 della legge 23 agosto 1988, n. 362)
ARTICOLO 2, comma 5 - Traduzione dei provvedimenti.
Il comma 5 dell'articolo 2 prevede la traduzione dei provvedimenti concernenti
l'ingresso, il soggiorno e l'espulsione dello straniero.
Tale disposizione è
già operante ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge n. 39 del 1990.
Pertanto, quanto disposto dal comma 5 dell'articolo 2 non comporta oneri aggiuntivi
riferendosi ad attività già a regime.
ARTICOLO 7, comma 4, lettera c), e ARTICOLO 28, comma 2 - Costi dei servizi
e delle prestazioni.
I maggiori costi, rispetto alla vigente normativa, relativi ai servizi e alle
prestazioni erogate dalla pubblica amministrazione per vicende attinenti agli stranieri
già inseriti nella società italiana e che hanno un regolare lavoro,
relativamente all'assistenza sanitaria, all'istruzione pubblica e alle politiche
d'integrazione, trovano specifica considerazione nelle pertinenti valutazioni.
ARTICOLO 9, comma 1 - Piano generale interventi.
Il comma 1 prevede l'adozione di un piano generale di interventi per il potenziamento,
perfezionamento ed adeguamento delle strutture informatiche connesse alla piena
applicazione dell'Accordo di Schengen e di altre Convenzioni o Accordi internazionali.
A)
MINISTERO DELL'INTERNO
Gli oneri conseguenti alle necessità operative
e di gestione sono da prevedersi in lire 30 miliardi in tre anni.
II fabbisogno
è relativo a:
B) MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI
Si ritiene che il completamento
delle operazioni di competenza già avviate nel quadro Schengen, l'ottimizzazione
dei collegamenti con il Ministero dell'interno ed i posti di frontiera, la necessità
di garantire un adeguato livello di preparazione del personale preposto ai settori
visti negli uffici all'estero, l'acquisto di ulteriori attrezzature, nonché
ogni intervento che in corso d'opera si renderà necessario per il perfezionamento
dell'intero sistema, richiederanno un onere di spesa a carico del Ministero degli
affari esteri presumibilmente pari a lire 10 miliardi (lire 5 miliardi per ciascuno
degli anni 1998 e 1999).
ARTICOLO 11, comma 9 - Gratuito patrocinio.
La quantificazione degli oneri riguarda il rimborso degli onorari spettanti ai
difensori nonché l'autorizzazione di eventuali spese per consulenze ed interpretariato.
Le spese legali, calcolate secondo i minimi tariffari e articolate nelle seguenti
voci:
possono stimarsi in circa lire 1.300.000.
Le spese per eventuali
consulenze e di interpretariato possono stimarsi in circa lire 300.000.
In totale
lire 1.600.000 per ogni accesso al gratuito patrocinio nei giudizi che qui interessano.
Ipotizzando
annualmente un numero di circa 5.000 ricorsi, l'onere relativo viene quantificato
in lire 8 miliardi.
Per il 1997, l'onere è stato calcolato in ragione
di 6/12, pari a lire 4 miliardi.
Si precisa, infine, che nella quantificazione
degli oneri si è tenuto conto del fatto che alcuni provvedimenti non comportano
la misura del <<trattenimento>> e sono impugnati, quindi, solo relativamente
all'espulsione o al respingimento.
ARTICOLO 12, comma 1 - Centri di permanenza temporanea.
Il comma 1 prevede l'istituzione di centri di permanenza temporanea e assistenza
di stranieri espellendi.
L'esperienza maturata nel periodo precedente alla legge
Martelli (nel quale erano operativi centri di raccolta per i richiedenti asilo)
e, più di recente, quella relativa all'emergenza connessa alla crisi nei territori
della ex Jugoslavia (a seguito della quale sono stati istituiti 15 centri governativi
per l'accoglienza di sfollati) consente di tracciare la stima economica che di seguito
viene riassunta.
Per l'applicazione dell'articolo in parola è necessario
considerare analiticamente i costi di manutenzione ordinaria e straordinaria, i
costi di gestione complessiva e di assistenza alle persone accolte ed anche i costi
di trasporto da e per le strutture.
Più in dettaglio:
1) costi di attivazione
dei centri di permanenza. Al fine di offrire un'adeguata copertura del territorio
nazionale devono essere attivate circa 7 strutture localizzate nelle aree maggiormente
esposte al fenomeno dell'immigrazione irregolare (Nord/Ovest - Nord/Est - Emilia/Toscana
- Roma - Napoli/Caserta - Puglia - Sicilia).
I costi conseguenti, rapportati
ai singoli centri, non possono non tener conto della tipologia delle strutture scelte
(possibilmente beni demaniali), della loro funzionalità rispetto alle esigenze
di accoglienza e del loro stato di conservazione (oneri per ristrutturazioni o riadattamenti).
In alternativa, sono da prevedersi oneri per eventuali locazioni nel caso di mancato
reperimento di beni demaniali o di strutture adeguate o comunque riconvertibili.
L'onere
medio prevedibile per la loro attivazione - valutata una ricettività massima
di 150 persone per ogni struttura - è di circa lire 2 miliardi e 500 milioni,
sia nei casi di beni immobili da riadattare, sia nell'ipotesi di utilizzo di unità
residenziali con elementi di montaggio prefabbricati su aree demaniali assoggettate
a preventiva risistemazione infrastrutturale.
Complessivamente, l'istituzione
di 7 centri - con una ricettività complessiva finale di circa 1000 persone
- dovrebbe comportare una spesa di circa 17 miliardi e 500 milioni (2 miliardi e
500 milioni x 7);
2) costi di manutenzione ordinaria e straordinaria: orientativamente
il 10 per cento annuo del valore di attivazione = 250/300 milioni annui x 7 centri
= 2 miliardi circa l'anno;
3) costi di gestione complessiva e di assistenza alle
persone. L'esperienza maturata durante la recente emergenza dei profughi della ex
Jugoslavia consente di valutare in lire 39.000 il costo medio pro capite per una
permanenza di un giorno in strutture del tipo di trattazione.
Infatti, nei circa
4 anni della accennata crisi (dall'ottobre 1991, inizio della crisi jugoslava, al
31 dicembre 1995) sono stati assicurati agli sfollati - ad un costo medio di lire
39.000 pro die, pro capite interventi assistenziali (vitto, alloggio, vestiario),
igienico-sanitari di base e socio-economici (connessi alla vita di relazione, quali,
ad esempio, trasporti e scolarizzazione dei minori), manutenzione ordinaria sia
agli immobili che agli arredi ed alle infrastrutture, gestione complessiva delle
strutture, con particolare riferimento alle utenze ed al riscaldamento, nonché
oneri generali e di amministrazione; spese di viaggio per i rimpatri.
Considerato,
peraltro, il diverso carattere degli interventi da porre in essere nei confronti
di stranieri in attesa di espulsione e soprattutto la particolare tipologia degli
istituendi centri, si possono prefigurare, da un lato maggiori oneri dovuti soprattutto
al sensibile turn over dei presenti ed a più rilevanti spese fisse (costi
di amministrazione, di igiene e pulizia, di interpretariato e, soprattutto, di sorveglianza),
dall'altro rilevanti economie dovute alla non necessità di garantire interventi
di supporto alla vita di relazione.
Da quanto sopra, si valuta, in linea con
le necessità di assistenza la cifra indicata di lire 39.000 pro die, pro capite.
Le
statistiche relative agli ultimi 3 anni (1994-1996) indicano in 147.121 gli stranieri
ai quali è stato notificato il provvedimento di espulsione (56.586 nel 1994,
56.015 nel 1995 e 34.520 nel 1996) ed in 18.615 gli stranieri che hanno effettivamente
adempiuto a tale obbligo (6.139 nel 1994, 7.417 nel 1995 e 5.059 nel 1996). Pertanto,
risultano essere in media circa 43.000 gli stranieri nei confronti dei quali, a
legislazione vigente, non è stato possibile concretizzare l'allontanamento
dal territorio nazionale (147.121 - 18.615 = 128.506:3 anni = 42.835).
Sulla
base di tale dato è possibile valutare in circa 12.000 le persone che dovrebbero
usufruire dei richiamati centri (media mensile 1000 presenze).
L'abbattimento
di oltre il 70 per cento del dato medio triennale è giustificato sia dalla
auspicabile migliore situazione che si dovrebbe gradualmente determinare nel corso
dell'applicazione della norma (quale l'attivazione di ulteriori accordi di riammissione),
sia dalla considerazione che si potranno concretizzare molti allontanamenti senza
necessità di accoglienza nei centri, sia, da ultimo, dalla constatazione
che, per diversificati motivi, non tutte le espulsioni si renderanno, comunque, di
fatto possibili.
Conclusivamente: valutando in 12.000 le persone che usufruiranno
dei centri e stimato in 20/30 giorni il periodo di permanenza medio, il costo annuo
a regime dovrebbe oscillare intorno ai 14 miliardi (12.000 persone x lire 39.000
di spesa pro die, pro capite x 30 giorni = lire 14 miliardi);
4) costi d i trasporto.
L'incidenza media dei costi di trasporto dalle questure ai centri di permanenza
e da questi alla frontiera può essere stimata in lire 120.000 a persona. L'onere
complessivo, a fronte dei 12.000 stranieri ospitati nei centri e, pertanto, di circa
lire 1 miliardo e 500 milioni.
In conseguenza della piena applicazione della
norma, vanno altresì previsti maggiori oneri per l'effettuazione delle espulsioni
(costi di rimpatrio o di espatrio). Lo stanziamento del capitolo 2637 dello stato
di previsione del Ministero dell'interno - che negli ultimi tre anni ha ottenuto
un fabbisogno medio di circa 4 miliardi di lire - dovrebbe avere pertanto una copertura,
a regime, di circa 9 miliardi annui. La differenza di stanziamento, pari a 5 miliardi
di lire, dovrà dunque essere prevista a decorrere dal 1998.
Complessivamente,
dall'articolo 12 derivano i seguenti oneri:
1997: lire 11 miliardi (7 miliardi
e 500 milioni per la fase di attivazione dei primi tre centri + 3 miliardi e 500
milioni per costi di gestione, assistenza e trasporti).
1998: lire 32 miliardi
e 500 milioni (10 miliardi per conclusione attivazione centri + 14 miliardi per
la gestione e assistenza + 2 miliardi per manutenzione + 1 miliardo e 500 milioni
per i trasporti + 5 miliardi per espulsioni).
1999: lire 22 miliardi e 500 milioni
(2 miliardi per la manutenzione dei centri + 14 miliardi per la gestione + 1 miliardo
e 500 milioni per i trasporti + S miliardi per costi di espulsione).
ARTICOLO 16, commi 2 e 5 - Costo dei servizi e delle prestazioni.
I costi relativi all'applicazione della presente norma derivano essenzialmente
dalla erogazione di servizi volti alla tutela fisica e psicologica e all'integrazione,
per un periodo di tempo determinato, ad un numero limitato di persone. L'assistenza
dovrebbe essere preferibilmente fornita da associazioni di volontariato che hanno
esperienza in questo settore, presso centri pubblici, strutture delle associazioni,
o abitazioni private. L'utilizzo di centri pubblici o di alloggi sociali non dovrebbe
comportare costi aggiuntivi rispetto a quelli previsti per questo settore.
Costi
aggiuntivi si devono prevedere per sostenere le associazioni che offrono assistenza
e con le quali i soggetti coinvolti seguono programmi di reinserimento. Considerata
la delicatezza del problema e tenuto conto degli effetti che sul traffico dei clandestini
e di donne a scopo di sfruttamento sessuale avranno le nuove norme di contrasto
dell'immigrazione clandestina, non si prevedono tuttavia numeri elevati di casi.
Complessivamente si può prevedere una spesa di lire 10 miliardi annui, sulla
base di un costo unitario di 25 milioni a persona, per 400 unità e per 12
mesi, per attività di assistenza, inclusa la formazione, e di prevenzione.
ARTICOLO 19 - Determinazione dei flussi di ingresso.
Comma I - Attività negoziale
Nella fissazione delle quote di ingresso
per lavoro a beneficio di quegli Stati originari di flussi migratori con cui siano
state raggiunte dall'Italia intese bilaterali o multilaterali in materia di regolamentazione
dei flussi e di riammissione, potranno essere sottoscritti specifici accordi in
materia di lavoro stagionale. Attività negoziale che scaturisce da tale innovativo
regime normativo, coordinata dal Ministero degli affari esteri in raccordo con i
Ministeri competenti (Ministeri dell'interno e del lavoro e della previdenza sociale),
comporterà impegni di spesa a carico del Ministero degli affari esteri per
missioni ed altre necessità connesse, che possono essere fissati annualmente
in lire 300 milioni.
Comma 3 - Liste di prenotazione
Il comma 3 prevede delle
liste di prenotazione per i cittadini extracomunitari che intendono svolgere attività
lavorativa nel nostro Paese, da tenersi presso le competenti autorità locali
che - per il tramite delle nostre rappresentanze diplomatiche e consolari - le faranno
pervenire agli uffici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale italiano.
Si
preventiva una spesa, per la trasmissione periodica di tali liste, pari annualmente
a lire 50 milioni.
ARTICOLO 28, comma 6 - Ricorsi per diniego ricongiunzioni.
Il comma 6 dell'articolo 28 prevede l'esenzione dall'imposta di bollo e di registro
e da ogni altra tassa in relazione agli atti del procedimento amministrativo di
impugnazione del diniego del nullaosta al ricongiungimento familiare e del permesso
di soggiorno per motivi familiari.
L'onere medio prevedibile, stimando il numero
dei ricorsi in circa 300 su base annua e l'ammontare delle esenzioni previste in
circa lire 500.000 può essere quantificato in lire 150 milioni annui a decorrere
dal 1998.
ARTICOLO 31 - Assistenza per gli stranieri iscritti al Servizio sanitario nazionale
.
La disposizione è diretta a rendere obbligatoria l'iscrizione al
Servizio sanitario nazionale degli stranieri e dei loro familiari a carico regolarmente
presenti nel territorio nazionale. Dalla disposizione non derivano effetti peggiorativi
sulla finanza pubblica, essendo previsto il concorso obbligatorio degli stranieri
medesimi al finanziamento del Servizio sanitario nazionale. Anche con riferimento
a coloro che si iscrivono volontariamente al Servizio sanitario nazionale non derivano
maggiori effetti di onerosità sulla finanza pubblica.
ARTICOLO 32 - Oneri per l'assistenza sanitaria.
La quantificazione dei maggiori oneri a carico del Servizio sanitario nazionale
derivanti dall'estensione delle prestazioni sanitarie ai cittadini stranieri presenti
sul territorio nazionale non in regola con le norme relative all'ingresso ed al
soggiorno viene determinata sulla base dei seguenti parametri:
|
Stima soggetti attualmente presenti |
circa 200.000 |
La quota capitaria dal Piano sanitario per l'anno 1997 è di lire 1.685.000
derivante dalla quantificazione di oneri riferiti a sei livelli di assistenza.
Atteso
che nei confronti dei soggetti in esame alcuni di detti livelli non sono applicabili
e che non si ipotizzano oneri aggiuntivi per il personale, la quota pro capite da
considerare è stimata in lire 300.000 sulla base dei seguenti calcoli:
|
1- livello |
Prevenzione (solo quota per beni e servizi) |
lire 15.000 |
|
2- livello |
Medicina generale (media 2 visite occasionali/anno a lire 30.000) |
lire 60.000 |
|
2- livello |
Farmaceutica (media 2 ricette l'anno a lire 40.000) |
lire 80.000 |
|
3- livello |
Assistenza specialistica (50 per cento quota capitaria) |
lire 75.000 |
|
4- livello |
Assistenza ospedaliera (25 per cento quota beni e servizi, fermo restando che l'onere per l'assistenza di urgenza fa carico al Ministero dell'interno) |
lire 70.000 |
|
TOTALE |
lire 300.000 |
Conseguentemente l'onere complessivo ammonta a 60 miliardi di lire (200.000 soggetti x lire 300.000), che trova copertura nelle disponibilità del Fondo sanitario nazionale, nell'ambito delle risorse finanziarie destinate ai programmi di emergenza sanitaria.
ARTICOLO 42 - Fondo nazionale per le politiche migratorie.
Per le finalità del Fondo di cui all'articolo 42 è prevista, a
carico del bilancio dello Stato, la dotazione di lire 17.500 miliardi per l'anno
1997, di lire 58.000 miliardi per l'anno 1998 e di lire 68.000 miliardi per l'anno
1999.
Tali importi non ricomprendono le somme derivanti dal 1998 dal gettito
del contributo di cui al comma 3 del medesimo articolo 42 (sulla base degli elementi
forniti dall'INPS: ulteriori 17 miliardi circa su base annua).
Complessivamente
quindi la dotazione del Fondo, ricomprendendo le due fonti di finanziamento, è
così rideterminata:
|
|
17,5 |
|
|
75 |
|
|
85 |
Le funzioni a carico del Fondo sono riferibili agli interventi di cui alle disposizioni degli articoli 18, 35, 37 e 39.
ARTICOLO 18 - Misure straordinarie di accoglienza per eventi eccezionali.
La disposizione prevede la possibilità di adottare interventi straordinari
per rilevanti esigenze umanitarie al verificarsi di conflitti, disastri naturali,
eccetera. Ciò nei limiti delle riserve preordinate allo scopo nell'ambito
del Fondo di cui all'articolo 42. In sede di prima applicazione si ipotizza una
riserva di lire 5 miliardi per ciascuno degli anni 1998 e 1999.
ARTICOLO 35 - Istruzione degli stranieri - Educazione interculturale.
Le disposizioni in esame non determinano, sotto il profilo dell'estensione dell'obbligo
scolastico ai minori stranieri presenti sul territorio, maggiori oneri a carico
del bilancio statale in quanto l'andamento della frequenza scolastica consente l'inserimento
degli stessi nelle scuole nell'ambito del numero di classi il cui funzionamento
è stato già programmato.
Circa i profili di costo da finanziarsi
a carico del Fondo, sulla base di un'ipotesi di riserva di lire 20 miliardi annue
a decorrere dal 1999, e possibile attivare i seguenti corsi:
A) Attivazione di
corsi ed iniziative per l'apprendimento della lingua italiana al fine di garantire
il diritto allo studio da parte dello Stato, delle regioni e degli enti locali a
favore di 14.244 alunni, calcolando gruppi di 20 alunni circa per corso e corsi
di durata oraria di sei ore settimanali, onde ciascun docente può seguire
contemporaneamente tre corsi e ipotizzando un compenso annuale per i docenti pari
a circa lire 36 milioni annue (costo di un maestro elementare supplente), si ha
il seguente costo: 14.244:20 = 712:3 = 237 (docenti).
B) Attivazione di corsi
di alfabetizzazione e per il conseguimento del diploma di scuola media.
Nell'anno
1995/1996 sono stati attivati 500 corsi di alfabetizzazione e 207 corsi per il conseguimento
del diploma di scuola media.
I docenti nei corsi del primo tipo, di durata semestrale
per 12 ore settimanali, sono insegnanti elementari (costo annuale di un supplente:
lire 36.000.000); i docenti nei corsi del secondo tipo, della durata di dieci mesi
per sedici ore settimanali, sono insegnanti di scuola media (costo annuale di supplente:
lire 40.000.000).
II costo di ogni corso del primo tipo è pari a lire
25 milioni; il costo di un corso del secondo tipo è pari a lire 40 milioni.
II
costo per realizzare 100 corsi aggiuntivi degli interventi fino ad ora realizzati
è pertanto pari a lire 8 miliardi e 200 milioni.
C) II costo di corsi
di formazione culturale generale e professionale, per i quali non c'è bisogno
di fare ricorso a docenti statali, può essere calcolato, in analogia ai corsi
di alfabetizzazione, a partire dal compenso per gli insegnati supplenti di scuola
elementare in lire 75 milioni per ciascun corso di 36 ore settimanali di durata semestrale.
Il
costo per 40 corsi (intervento che si stima inizialmente adeguato) è pertanto
pari a lire 3 miliardi.
ARTICOLO 37 - Centri d'accoglienza e alloggi sociali.
L'articolo prevede la predisposizione di centri di accoglienza per gli stranieri
o per persone che vivono al di fuori del proprio contesto familiare, che devono
essere diversi dai centri di accoglienza per persone senza fissa dimora. Si prevede,
inoltre, l'istituzione di alloggi sociali, che attualmente non esistono se non marginalmente
nel nostro Paese.
I costi previsti per la realizzazione sono così determinati
sulla base dei seguenti parametri:
1) Centri di accoglienza: il costo unitario
di un impianto di posto letto (incluse spese per il fabbricato) è in media
di lire 10 milioni. Il costo di gestione di 4-5 milioni di lire all'anno. Per l'impianto
di una rete di 1.000 posti letto, un numero sufficiente per rispondere a situazioni
di emergenza, si può prevedere una spesa iniziale di 10 miliardi di lire.
I
costi di gestione, pari a 4-5 miliardi di lire l'anno, potrebbero essere recuperati
con i contributi degli utenti.
2) Alloggi sociali: per questa tipologia di alloggi,
alla quale possono accedere sia italiani che stranieri, si può prevedere
il recupero di alloggi non fortemente deteriorati. Se si considera un costo medio
per alloggio per il recupero e l'adattamento pari a lire 35 milioni (da 20 a 70
milioni) la predisposizione di 1.000 alloggi sul territorio nazionale, aggiuntivi
all'edilizia pubblica, ma con caratteristiche di maggiore flessibilità, si
può prevedere una spesa di impianto di 35 miliardi di lire.
Si ipotizza
una modulazione degli interventi per lire 5 miliardi per l'anno 1997 e per lire
25 miliardi per ciascuno degli anni 1998 e 1999.
ARTICOLO 39 - Misure di integrazione sociale.
Le politiche di integrazione degli immigrati sono di competenza delle regioni,
delle province e dei comuni. Al fine di garantire una omogenea attivazione a livello
nazionale di interventi volti alla realizzazione di pari opportunità per
gli stranieri presenti sul territorio nazionale, viene previsto l'accesso al finanziamento
delle iniziative inserite nei programmi annuali o pluriennali dello Stato, delle
regioni, delle province e dei comuni nell'ambito delle risorse del Fondo nazionale
per le politiche migratorie.
Si ipotizza una modulazione degli interventi per
lire 5 miliardi per l'anno 1997 e per lire 25 miliardi per ciascuno degli anni 1998
e 1999.
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1997 |
1998 |
1999 | ||
|
Articolo 9, commi da 1 a 3: (Controllo frontiere) |
Esteri |
0 |
5 |
5 |
|
Interno |
10 |
10 |
10 | |
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Articolo 11, comma 9 (Gratuito patrocinio) |
4 |
8 |
8 | |
|
Articolo 12 (Centri di permanenza temporanea) |
11 |
32,5 |
22,5 | |
|
Articolo 16, commi 2 e 5 (Soggiorno protezione sociale - accesso a servizi) |
5 |
10 |
10 | |
|
Articolo 19 (Missioni e liste di prenotazione) |
0,35 |
0,35 | ||
|
Articolo 28, comma 6 (Ricorsi per diniego ricongiunzioni) |
0,15 |
0,15 | ||
|
Articolo 42: Fondo nazionale politiche migratorie (Dotazione al netto delle entrate contributive di cui al comma 3) (*) |
17,5 |
58 |
68 | |
|
TOTALE ONERI |
47,5 |
124 |
124 |
(*) Al fondo fa carico il finanziamento degli interventi di cui agli articoli 18, 35, 37 e 39.