• INDICE
• PREFAZIONE di Andrea Giardina
• PREMESSA
• INTRODUZIONE
• A. Le misure di embargo
• a) Breve cronologia
• b) Le misure in vigore
• I) In generale
• II) Misure che colpiscono Stati terzi
• III) Pressioni esercitate su Stati terzi.
• B. L'iniziativa del governo cubano alle Nazioni Unite

• PARTE PRIMA
• LE MISURE DI EMBARGO E I DIRITTI DI CUBA
• A. Il divieto dell'uso della forza.
• B. Il divieto di intervento negli affari interni di un altro Stato.
• C. Il divieto di ricorrere a misure di coercizione economica nei rapporti tra i paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo.
• D. Gli obblighi posti dal GATT.
• E. Condizioni per l'esercizio di contro-misure.

• PARTE SECONDA
• LE MISURE DI EMBARGO E I DIRITTI DEGLI STATI TERZI

• APPENDICE
• LA LEGGE TORRICELLI
• RISOLUZIONE ASSEMBLEA GENERALE ONU
• RISOLUZIONE PARLAMENTO EUROPEO
• NOTA DI PROTESTA DELLA COMUNITÀ EUROPEA

PREFAZIONE
Da più di trent'anni, ormai, Cuba subisce ad opera degli Stati Uniti un embargo economico fra i più duri nella storia delle relazioni interstatali. Tale embargo, peraltro, coinvolge anche Stati terzi: e ciò in virtù degli effetti c.d. extraterritoriali degli atti normativi statunitensi con cui si sono adottate le misure economiche nei confronti di Cuba.
La situazione si è particolarmente aggravata per Cuba con il venir meno dei rapporti commerciali privilegiati che essa aveva con i paesi europei dell'area socialista e che le permettevano di far fronte all'isolamento economico imposto dagli Stati Uniti. Ormai, anche questi Stati, come già quelli occidentali e quelli del Terzo Mondo, subiscono le pesanti pressioni statunitensi volte a indurli a non commerciare con Cuba e non hanno più nei suoi confronti quella solidarietà determinata dalla analogia di regime politico. Un ulteriore aggravamento è stato causato dalla recente promulgazione, il 23 ottobre 1992, del Cuban Democracy Act, che ha rafforzato le misure di embargo soprattutto con riguardo ai loro effetti extraterritoriali.
La difficile situazione cubana, che pesa anche e soprattutto sulla popolazione ormai in difficoltà nel reperimento perfino dei beni di prima necessità, ha convinto la Fondazione Internazionale Lelio Basso dell'opportunità di uno studio che valutasse la legittimità internazionale delle misure statunitensi di embargo per quel che riguarda tanto i rapporti bilaterali diretti fra Stati Uniti e Cuba quanto quelli fra Stati Uniti e terzi Stati.
Lo studio è stato svolto da Aldo Bernardini, Flavia Lattanzi, Marina Spinedi nell'ottobre 1992, in concomitanza con l'iniziativa cubana in seno all'Assemblea Generale delle Nazioni Unite per una condanna dell'embargo statunitense. L'Assemblea generale, accogliendo in parte le richieste cubane, ha adottato una risoluzione di condanna degli effetti extraterritoriali delle misure statunitensi: tale risoluzione è riprodotta in appendice allo studio.
Misure di carattere economico volte a colpire uno Stato, in una struttura internazionale non istituzionalizzata come quella attuale, possono costituire certamente uno strumento efficace per il ripristino della legalità internazionale quando adottate dagli Stati in conformità alle risoluzioni degli organi competenti delle Nazioni Unite. Quando invece tali misure sono prese da singoli Stati o gruppi di essi in assenza di apposite decisioni o autorizzazioni delle Nazioni Unite, il problema della loro legittimità si pone e va risolto alla luce delle norme della Carta e del diritto internazionale generale.
Di fondamentale importanza è in proposito l'art. 2 par. 4 della Carta che impone il generale divieto agli Stati di ricorrere all'uso della forza nelle relazioni internazionali. È noto che di questa disposizione può esser data una interpretazione restrittiva limitando il divieto al solo uso della forza militare o una interpretazione più ampia estendendo il divieto all'uso della forza economica.
È vero che esiste nel mondo attuale una generale libertà dei commerci per cui uno Stato è libero di intrattenere relazioni economiche con chi preferisce, ma è pur certo che questa libertà non può essere esercitata per nuocere all'indipendenza politica ed alla stessa esistenza di un altro Stato. In tal caso si tratta indubbiamente di uso illecito della forza. Inoltre nel caso delle sanzioni statunitensi contro Cuba - così come è convincentemente dimostrato nel saggio che segue - la analisi circa la loro legittimità va effettuata alla luce delle regole generali della Carta delle Nazioni Unite concernenti il divieto di ingerenza negli affari interni di altri Stati, i suoi principi specifici relativi ai rapporti fra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo; alla luce degli obblighi di non discriminazione derivanti dall'Accordo Generale sulle Tariffe e sul Commercio.
Le sanzioni economiche statunitensi sono inoltre valutate come eventuali risposte a comportamenti illeciti di Cuba e l'analisi dimostra la impossibilità di una simile costruzione. Infine, le sanzioni sono esaminate per quanto esse incidano nei confronti di Stati terzi che si vedono danneggiati ed impediti nell'esercizio della loro libertà commerciale. È questo un aspetto molto controverso delle sanzioni statunitensi che ha determinato la reazione di molti paesi e della stessa Comunità Europea che non ritiene legittimo l'atteggiamento USA consistente nell'attribuire unilateralmente efficacia universale alle proprie sanzioni contro Cuba.
È infine da aggiungere una osservazione generale circa gli effetti e l'efficacia delle sanzioni economiche, soprattutto quando adottate nei confronti di paesi in via di sviluppo non dotati di strutture economiche forti e capaci di autosufficienza. Le sanzioni hanno ben presto effetti gravi sugli strati più umili della popolazione facendo mancare loro anche beni di prima necessità. Soltanto in maniera indiretta queste sanzioni esplicano effetti sulle classi più agiate ed in particolare sulla classe politica dominante che è poi quella i cui comportamenti si vorrebbero condizionare.
In questo contesto è evidentemente auspicabile che eventuali sanzioni economiche non siano adottate in maniera unilaterale, ma siano precedute da decisioni od autorizzazioni delle Nazioni Unite che, appunto, potrebbero tenere meglio in considerazione (e limitare) gli effetti delle sanzioni stesse sugli strati più disagiati delle popolazioni degli Stati colpiti e gli interessi degli altri Stati che pur non essendo obbiettivo delle sanzioni finiscono col soffrirne le conseguenze sfavorevoli.
La Risoluzione approvata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 24 novembre 1992 (Ris. 47/19) conferma autorevolmente la fondatezza delle preoccupazioni sollevate e delle conclusioni raggiunte nel presente lavoro.
Andrea Giardina

PREMESSA
Nel presente lavoro vengono esaminate le misure di embargo economico, commerciale e finanziario adottate dagli Stati Uniti nei confronti di Cuba.
Non è nostro compito fornire una valutazione politica di dette misure. Qui ci occupiamo unicamente di stabilire se tali misure siano o meno conformi al diritto internazionale, sia consuetudinario che pattizio, con particolare riguardo alla Carta delle Nazioni Unite.
Il lavoro è stato diviso in due parti precedute da una introduzione.
Nell'Introduzione si espongono i fatti attraverso una breve cronologia e illustrazione delle misure economiche adottate dagli Stati Uniti nei confronti di Cuba, da un lato, e dell'iniziativa del governo cubano alle Nazioni Unite, dall'altro.
Nella Prima Parte, curata da Flavia Lattanzi e Marina Spinedi, si esamina la questione della liceità o meno delle misure di embargo statunitensi con riguardo agli obblighi che gli Stati Uniti hanno verso Cuba: in particolare alla luce a) del divieto dell'uso della forza nei rapporti internazionali, b) del divieto dell'intervento negli affari interni degli altri Stati, c) dei principi che regolano i rapporti fra Stati industrializzati e Stati in via di sviluppo, d) delle norme del GATT e, infine, e) delle norme che disciplinano l'esercizio delle contro-misure.
La Seconda Parte, curata da Aldo Bernardini, è dedicata all'esame della questione della liceità o meno delle misure di embargo (o di alcune di esse) con riguardo agli obblighi che gli Stati Uniti hanno verso Stati terzi.
Roma, 1° novembre 1992